日前，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》印發，再提“探索建立長期護理保險制度”。老齡化加速，失能老人群體日益龐大，“久病床前無孝子”的困局如何破題？各地紛紛試行長期護理保險，但制度的框架設計仍存不少爭議。

為應對老齡化挑戰，中國或將設立一個新的社保險種-建立長期護理保險制度。

3月6日，國務院印發了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（下稱《規劃》），將“探索建立長期護理保險制度”納入其中，并鼓勵商業保險公司開發長期護理保險產品和服務。試點工作的推行也逐步進入正軌。

制度的建立或有望加速。2月26日，在第三屆全國社會保障學術大會“護理保險分論壇”上，與會專家也一致認為長期護理保險或是應對老年化挑戰的一個重要選擇。

《規劃》要求，開展長期護理保險試點的地區要統籌施策，做好長期護理保險與重度殘疾人護理補貼、經濟困難失能老年人護理補貼等福利性護理補貼項目的整合銜接，提高資源配置效率效益。

隨著人口老齡化不斷加劇，失能老人群體也日益龐大起來。2016年，全國老齡辦政策研究部副主任李志宏公開披露，2020年，中國的失能老年人將達到4200萬，而到2050年，這一數字預計將達到9750萬。

失能老人的長期照護成為一個現實而緊迫的問題。長期護理保險一般是針對較長一段時間內喪失活動能力的人而設計，作為應對老齡化的有效途徑，它主要的保障人群為失能老人，有商業保險和社會保險兩種形式。

實際上，早在2012年，青島就已率全國之先，在城鎮職工中試行長期醫療護理保險制度。隨著城鄉一體化新醫保政策實施，從2015年1月1日起，農村老人也被納入到青島長期醫療護理保險覆蓋范圍。

2016年公布的《十三五規劃綱要》明確要求“探索建立長期護理保險制度，開展長期護理保險試點。”同年7月，人社部發布了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（下稱“意見”），提出用1到2年時間，在上海、成都、青島等十五個城市試點，探索建立長期護理保險制度。

《意見》還提出，要力爭在2020年前，基本形成適應中國社會的長期護理保險制度政策框架。今年“兩會”期間，關于長期護理保險制度的提案也層出不窮。這一制度建立的腳步在向前邁進。但其政策框架是否能在三四年內得以統一？目前，學界對其運行模式、籌款渠道、參保范圍等制度設計問題，仍存在較大爭議。

是否先行“雙軌制”？
所謂長期護理保險，一般是針對較長一段時間內喪失活動能力的人而設計，主要保障人群為失能老人，通過國家頒布相關法律法規，以社會化籌資的方式，對長期護理期間所發生的護理費用進行分擔給付。

該險種20世紀70年代起源于美國，隨后進入法、德、英、愛爾蘭等歐洲國家和南非。在亞洲，日本于2000年將長期護理保障作為公共服務產品引入國家社會保障體系，臺灣地區也已引入這一險種。

作為人社部選定的15個試點城市之一，成都市于2017年正式啟動長期護理險的試點工作。據成都市人社局局長張濟環介紹，成都的試點方案首先把城鎮職工基本醫療保險參保人員納入了參保范圍，待試點成熟以后再逐步擴大到城鄉居民基本醫療保險參保人員。

人社部的指導意見要求，在試點階段，長期護理保險制度原則上主要覆蓋職工基本醫療保險參保人群。但試點地區也可根據自身實際，合理確定參保范圍并逐步擴大。這一要求被視為給試點地區實行“雙軌制”定下基調。

對此，華東師范大學人口研究所所長、教授桂世勛認為，長期護理保險制度在較長一段時期內實行“雙軌制”具有其必然性。他指出，按照現行社會保障制度，基本養老保險、基本醫療保險領域均實行“雙軌制”，城鎮職工與城鄉居民的繳費標準和待遇標準存在顯著差異。同時，城鎮職工和農村居民的人均可支配收入差距較大，職工醫保和城鄉居民醫保中個人繳費額差距也很大，前者由單位承擔的比例也遠遠高于后者。

在桂世勛看來，在城鎮職工與城鄉居民的繳費水平差距很大的前提下，若欲將兩者置于相同標準的照護服務，一種方案是拉低享受待遇標準，而這將會打擊城鎮職工參加繳費積極性；另一種方案則是提高政府對城鄉居民補助標準，但這將嚴重影響長期照護保險制度的可持續性發展。

因此，桂世勛認為應該分別構建職工長期護理保險制度和城鄉居民長期護理保險制度，對這兩種不同的參保對象在繳費標準（包括政府補助）和享受待遇方面規定差別化政策。但他指出，“雙軌制”應該作為過渡方案，長遠來看要創造條件逐步縮小繳費和待遇差距，最后實現并軌。

對于是否先行“雙軌制”， 中國社科院社會政策研究中心秘書長  唐鈞則持不同看法，他認為“農村和城市的問題是有可能一起解決的。”他算了一筆賬，目前全國有約2.22億老人，若按每人每月100元的籌資標準征繳，即可以籌資222億元，這完全可以滿足長期護理支出，而關鍵在于這100元如何征繳。

基金征繳模式之爭
是否需要通過“雙軌制”過渡，面臨的即是統一支付標準可能帶來的基金收不抵支的風險。基金支付能力如何增強？面對龐大的失能老人群體，長期護理保險資金該如何籌集成為擺在政策制定者面前的一道難題。

對此，唐鈞自創了一種“雞尾酒籌款法”，即一個老人一個月自己掏10塊或20塊，剩下的則通過養老保險、醫療保險增長部分，退休老人的住房公積金，殘障人士救助金、乃至公益慈善等各種混合途徑籌集。

而目前在各地的試點實踐中，長期護理保險的基金征繳模式也各有不同。

2016年人社部在相關指導意見中提出，試點階段，可通過優化職工醫保統賬結構、劃轉職工醫保統籌基金結余、調劑職工醫保費率等途徑籌集資金。

青島此前的實踐經驗，采取的是醫保統籌基金劃轉加上財政補助的模式。據青島市2012年下發的《關于建立長期醫療護理保險制度的意見》，護理保險費主要來源于醫保統籌基金和個人賬戶資金，另，財政給予適當補助。具體而言，在試行期間，納入參保范圍的城鎮職工和居民從醫保統籌基金中按照一定比例劃轉到長期護理保險基金，用人單位和個人則無須另行繳費。而財政資金補助則主要從福彩公益金中劃轉，第一年為1億元，此后每年按照2000萬元的標準。

南通市也采取了多渠道籌資的方式，但不同的是，參保人個人也是基金的征繳對象之一。據南通2015年頒行的試點方案，目前的暫行方案是，保險基金籌集標準為每人每年100元，其中個人繳納30元、醫保統籌基金劃轉30元、政府補助40元。

此外，財新記者梳理發現，還有地方采取完全由醫保資金劃撥的單一籌款模式，例如長春市，個人不繳費，財政也沒有穩定的補貼制度。

然而，由于醫保本身即是高風險險種，將護理保險與醫療保險掛鉤的做法也引來了學界的擔憂。“中國的醫保體系本來就很脆弱”，日前，在第三屆全國社會保障學術大會“護理保險分論壇”上，中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞指出，“長期護理是一項社會服務，應該從醫療服務領域脫離出來，減輕醫保負擔。”

“20歲及以上人員參保”更合理？

基金征繳不僅是老人的事，作為一個險種，長期護理保險關乎每一個國人。在已經建立起成熟的長期護理保險制度的日本，40歲以上的人都被要求參加長期護理方案。

但在中國，對于哪些人應被納入參保范圍，各方觀點始終爭執不下，也成為制度設計中的一個障礙。針對長期護理保險的參保人員范圍，學界目前主要存在三種觀點：全民參保；40歲及以上人員參保；或60歲及以上人員參保。

在各地公布的試點方案中，關于參保范圍的界定也各不相同。據張濟環介紹，成都市長期護理保險將覆蓋所有城鎮職工。而上海市則將參保對象分為兩類，第一類是參加職工基本醫保的人員，第二類是參加城鄉居民基本醫保的60周歲及以上的人。

參加城鄉居民基本醫保的人員是否要全部納入長期護理保險的參保范圍？

對此，桂世勛提出一種新的觀點，“參保起始年齡定在20歲及以上”更為合理。
他解釋，這主要基于兩點考慮，一是未成人中發生需要長期照護的風險極低，并且現在已有未成年人保護專項法律，故未成年人不宜納入參保范圍。其次，如果限于40歲及以上，各級財政有限，會大大加重40歲及以上參保者及其用人單位的繳費負擔。

根據華東師范大學副教授李強進行的相關研究推算，如果中國把參加長期護理保險的起始年齡定為20歲而不是40歲，那么在2020年就會增加4.04億參保人員，2030年增加3.21億人，2050年增加2.84億人。按此測算，若將20歲定位該保險的起征點，即使隨著老齡化加速，年輕勞動年齡人口減少，參保人數增幅呈現減緩的趨勢，但增加的絕對數仍將超過2.5億人。

“這樣不僅可以將實施長期護理保險的互濟費用分攤給更多參保人，也有利于減輕參保者個人及其用人單位的繳費負擔，減輕財政對長期護理保險的補助壓力”，桂世勛說。

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